摘要：在當前金融監管改革的讨論中，金融監管機構改革是其中的一個焦點所在。在目前各界讨論的幾套方案當中，我們認為在金融風險逐步顯現需要治理的關頭，以及現實可操作的角度不宜對現有框架做大的合并調整。我們建議，在維持現有一行三會基礎上，強化現存的部際金融監管協調委員會，做實日常重大監管協調決策機制；同時，在宏觀審視的監管原則下，将19家系統性重要機構以及重要交易所劃歸央行實施金融穩定監管；在此基礎上，賦予央行“最後金融監管人”的職責，最終實現在不對機構做大規模行政調整下，實現監管目标的統一。

随着2003年銀監會從中國人民銀行分立，當前的一行三會的分業監管架構正式形成。在當時金融機構基本處于分業經營的情況下，分業監管框架很好的實現了貨币政策與機構監管的隔離，在一定階段符合時代發展的需求。但随着金融市場的快速發展，分業監管與金融機構跨業經營、跨界金融産品日益增多的矛盾逐步突顯。一方面，監管标準不統一和監管真空導緻通道業務、P2P、場外配資等新的風險點不斷暴露。另一方面，一些領域存在多重監管現象，如債券、征信評級、資産管理等領域均出現不同程度的監管競争。這些矛盾，有一部分是因為監管執行和監管效率不到位，也有一部分是頂層監管架構設計所緻。

目前關于監管機構改革的讨論中，可能的方案有以下幾種：（1）“委員會+一行三會”模式，即維持目前一行三會格局基本不變，在國務院層面成立金融監管協調委員會,做實日常協調和重大問題的決策和執行； （2）“一行”模式，既所有監管功能回歸央行； （3）“一行一會”模式，即合并三會建立一個超級金融監管機構； （4）“央行+審慎監管局”模式，即央行負責宏觀審慎政策的制定和執行，以及系統重要性金融機構的監管，非系統重要性金融機構由三會合并後成立一個審慎監管局進行微觀審慎監管。我們認為，監管機構改革在當前不宜采取大手術的方案，方案一是近期更現實的選擇。

我們的具體建議是： （1） 強化現存的部際金融監管協調委員會，央行行長全權負責，正式組員包括三會領導，列席成員包括财政部和發改委領導，以及第三方人士（如專家學者）。委員會是金融監管工作的最高負責機構，負責明确各部門監管職能、統一監管标準，及針對系統性風險問題制定政策和執行。（２）委員會下可設常設機構，如秘書處和系統性金融風險分析部門，強化金融數據的搜集和分析，為高層金融工作決策提供分析。（３）一行三會基本維持目前的框架，但着重統一監管标準，明确監管職能，避免監管真空和多重監管。在分業管理的基礎上可以引入根據産品的監管功能劃分。（４）重點引入宏觀審慎監管政策框架。央行主要負責宏觀審慎監管政策的制定、 監督和執行，并對委員會負責。（５）新的框架下，央行負責對系統重要性金融機構（包括銀行、證券公司、保險、交易所等）實施監管；主要的金融法規政策的制定須經央行會簽，金融監管協調委員會批準。　

根據Betvictor中文版國家金融研究院《中國金融機構系統性風險報告》顯示，近年來中國金融體系整體系統性風險不斷上升。附表中的19家機構可入選系統性重要性風險金融機構，包括十四家上市的中大型銀行以及三家大型保險公司及中信證券及海通證券。在上述方案的大框架下下，可考慮将系統性重要風險機構劃撥央行統一監管，特别是大中型銀行和深滬兩家交易所。

我們作出以上建議主要基于以下考慮：

首先，在當下金融風險逐步顯現需要重點治理的關頭，監管機構改革不宜采取大手術的方案。大手術方案合适的時機是在危機後（阻力最小），或在金融體系穩定健康之時。而目前金融體系問題集中暴露。大手術方案一旦實施，短期會消耗過多的時間和資源，造成監管隊伍的人心浮動，延誤在其它金融監管領域的改革進度，導緻系統性風險的進一步上升甚至失控。

其次，監管改革的重點在于完善監管功能，統一監管标準，加強監管的強度、廣度和深度。監管的有效性要比監管機構改革更為重要。從全球來看，并沒有所謂的最佳監管架構模式。2008年金融危機之後，美國、歐洲、英國等國在監管機構設置方面都做了重大變化，央行在金融監管（尤其在宏觀審慎監管）方面的作用得到加強。例如，英國将金融監管的大部分職能放回到央行，成立與貨币政策委員會平行的金融穩定委員會。但是，整體而言目前各國的金融監管模式迥異。歐美等國新的監管機構設置能否有效防範新的危機出現，仍然有待檢驗。從曆史上看，金融業從混業到分業，再從分業到混業，以及監管機構設置的其他選擇，往往都發生在一場大危機之後，但也會随着一場新危機的到來又走回頭路。究竟是分業監管還是混業監管更有效率沒有絕對的标準，有意思的是，澳大利亞和加拿大作為安然度過危機的兩個國家，它們在危機後并未對監管與央行分離的體系作出調整。

第三，分業監管模式固然會帶來協調方面的問題，大一統監管模式同樣會帶來監管過度集中後創新不足等問題。監管機構之間的相互制衡和相互監督在大監管模式下将消失。在大央行模式下，貨币政策與金融穩定之間可能存在沖突。例如，當前經濟下行壓力較大，需要貨币政策采取逆周期的應對，而這意味着信貸增速繼續高于經濟增長，債務風險繼續累積。此外，即使在同一機構，不同業務部門之間的協調問題也時有發生。因此，綜上原因，在目前一行三會初步架構不發生颠覆性變化的情況下進行統籌協調以及職能劃分，是目前可操作且可部分解決問題的切實選擇。

附表：中國主要金融機構的系統性風險排序^*