文/ Betvictor中文版理事長兼院長、中國人民銀行原副行長吳曉靈

1978年肇始的改革開放沖破了閉關鎖國的大門，讓中國經濟得以在利用國内國外兩個市場、國内國外兩種資源中迅速發展。本文回顧了新中國成立以來中國外彙管理體制改革的曆史和成就。本文指出，中國應當完善人民币彙率形成機制、穩步推進資本項目可兌換，為促進中國經濟全球化發展提供更好的金融條件。

1978年肇始的改革開放沖破了閉關鎖國的大門，讓中國經濟得以在利用國内國外兩個市場、國内國外兩種資源中迅速發展。這當中外彙管理制度發揮了重要作用。

1992年初，鄧小平同志的南巡講話抛開了“姓社姓資”的争論，以“三個有利于（是否有利于發展社會主義社會的生産力、是否有利于增強社會主義國家的綜合國力、是否有利于提高人民的生活水平）”的務實标準再次引領中國改革航向，促使改革派形成的社會主義市場經濟的改革目标在全黨形成共識，寫入中國共産黨第十四次全國代表大會的工作報告，并在1993年11月《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決議》中具體化。1993年下半年開始，黨中央和國務院根據十四大精神制定了财稅、金融、外彙、外貿、價格和企業制度的市場化配套改革，時任國務院副總理的朱镕基同志親力親為地推動了各項改革的落實。以1993年12月發布的《國務院關于金融體制改革的決定》為總綱，外彙、金融的市場化改革奠定了現行的基本制度框架。

1994年的外彙管理體制改革

規劃于1993年、實施于1994年的外彙管理體制改革主要完成了三方面的任務：一是建立以市場供求為基礎的有管理的浮動彙率制度；二是實現人民币經常項目有條件可兌換；三是建立規範統一的外彙市場。

首先，彙率并軌，實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動彙率制度。改革開放之初，在計劃經濟體制之下人民币彙率不具備市場定價的基礎，僅是外貿企業的核算工具，國家以“獎勵出口、兼顧進口、照顧僑彙”的原則制定彙率，從1953年至1973年均實行1：2.4618的美元兌人民币的固定彙率。當時外貿由國家管制，外貿公司進出口統算，在人民币高估的情況下以進口利潤彌補出口虧損。随着改革開放的發展，外貿經營主體逐漸多元，高估的彙率對出口的制約越來越大，于是1981年國家采取1：2.8的貿易内部結算價照顧出口創彙，對外仍公布官方彙率，1981年年均為美元兌人民币1：1.7050，照顧非貿易用彙，開始了彙率雙軌制。1985年改革的市場化取向加大，國家取消了彙率的貿易内部結算價，官方彙率調整為美元兌人民币1：2.8。此後國家曾根據市場情況調整官方彙率。1979年外貿改革以後，為調動外貿企業和地方政府的創彙積極性實行了外彙留成制度。但是外彙留成的企業與用彙的企業的額度并不匹配，于是國家于1988年開放了外彙調劑市場，再次形成了官方彙率和調劑市場彙率的雙軌制。這一年外彙調劑市場的美元兌人民币的年平均彙率為1：6.46，官方彙率為1：3.72。當時中國正在進行恢複關貿總協定（後來的世界貿易組織）締約國地位的談判，國際上認為中國的外彙分配制度、彙率制度和外彙市場機制不符合國際規範，解決彙率雙軌制是重要的改革任務。1992年經濟過熱引發的通貨膨脹和如果關貿談判成功對經濟影響的悲觀預期引發了調劑市場彙率的波動，1993年5月調劑市場美元兌人民币彙率曾達到1：11.20，當時的官方彙率為1：5.72，後經人民銀行入市幹預，1993年12月31日調劑市場的彙率為1：8.72。1994年實行彙率并軌便将美元兌人民币的彙率定于1：8.72，人民币一次性貶值52.44%。此後人民銀行每日公布人民币兌美元、港币、日元的彙率中間價，外彙指定銀行在一定幅度内上下浮動，實現了人民币單一的有管理的浮動彙率制度。由于當時企業用彙80%來自調劑市場，并軌與調劑市場彙率在情理之中，但在彙率雙軌制下并軌于調劑價，實際上對人民币還是有所低估，這極大地促進了出口的增長。從1994年至1997年中國貿易順差擴大，外彙儲備也快速增長。

其次，實現人民币經常項目有條件可兌換。改革開放之前中國外彙資金實行計劃管理，外彙收入全部結彙，用彙按經濟重要性的進口順序和必要的非貿易需要計劃分配，外彙業務由中國人民銀行獨家經營，改革開放後由中國銀行經營，之後由外彙指定銀行經營。改革開放初期，國家實行外彙留成制度，外貿經營主體逐漸擴大，國家又引進了外商投資企業，于是外彙使用除計劃分配外有了市場調節的部分。但是企業和用彙單位在調劑市場購買外彙的用途仍然需要符合國家許可的項目。1994年在彙率并軌的同時，除外商投資企業外，中資機構實行銀行結售彙制度。境内中資機構除國家規定可以保留的外彙可開立外彙賬戶外，所有的外彙收入都要調回境内在外彙指定銀行結彙。境内中資機構的貿易和非貿易經營性用彙支出，憑有效憑證到外彙指定銀行購彙；境内中資機構非貿易非經營性用彙，由财政部審批。由于外彙收支有延遲獲得憑證的情況，國家建立了進出口外彙收支核銷制度。1994年經常項目隻保留了少數限制，實現了人民币經常項目有條件可兌換。1996年在允許外商投資企業保留一定限額外彙的條件下把外商投資企業納入了銀行結售彙體制，中資企業經批準也可保留一定金額的外彙，實行了中外資的平等待遇。1996年外彙局取消了剩餘的經常項目限制，并于12月1日起接受國際貨币基金組織第八條款，實行了人民币經常項目可兌換。另外，1994年，中國在取消外彙收支計劃管理的同時，還建立了國際收支申報制度。為國際收支調控建立了制度基礎。

最後，建立規範統一的外彙市場。1988年國家建立了外彙調劑市場，為外彙留成制度下的創彙用彙單位的外彙供求不匹配服務。這是境内機構和用彙個人參與的市場。全國先後建立了18個外彙調劑市場，由于市場分割彙率各不相同。1994年實行銀行結售彙制度後，國家在上海建立了銀行間外彙市場，銀行是外彙買賣的主體。外彙調劑市場仍然存在，為保留現彙的外商投資企業買賣外彙服務。1996年外商投資企業納入銀行結售彙體系後，外彙調劑市場逐漸退出曆史舞台。

外彙管理與金融宏觀調控

1993年12月發布的《國務院關于金融體制改革的決定》明确：“外彙管理是中央銀行實施貨币政策的重要組成部分。”這在此後的25年間始終是金融宏觀調控的一個重要抓手。1994年至1995年兩年間，銀行間外彙市場基本按照市場規則運行，人民銀行根據前一日外彙市場的加權平均彙率公布當日人民币兌美元、港币、日元的中間價，外彙市場買賣和各外彙指定銀行對外的牌價可在一定幅度内上下浮動。由于彙率并軌時人民币有所超調，彙率一直處于上升的趨勢。人民币兌美元的彙率從1994年1月1日的8.72元逐漸達到1995年年底的8.31元，升值4.7%。1996年至1997年為了給企業更多的時間适應市場，人民銀行加大了外彙市場的幹預，人民币升值的速度放緩，1997年年末達到8.27元兌1美元，升值0.48%。進入1998年亞洲金融危機期間人民币兌美元的彙率基本不動，彙率隻在8.2798至8.2765之間變動，這種狀況一直保持到2004年。1998年亞洲金融危機時，亞洲各國競相進行貨币貶值，朱镕基總理對外宣布人民币不貶值，極大地穩住了市場信心。有些人說這犧牲了中國的利益，其實不然，是人民币在各國貨币的貶值中完成了人民币的被動升值。

1994年的市場化配套改革和經濟的進一步開放極大地促進了對外經濟的發展，體現在金融上，表現為外彙儲備的快速增長。1993年到1997年中國經常項目順差占國内生産總值（GDP）的比重從-1.92%增長到3.84%，外彙儲備從211.99億美元增加到1398.9億美元。1998年至1999年受亞洲金融危機的影響，中國一度出現了外彙資金的外流，外彙儲備增長緩慢，經過外彙檢查和完善結售彙制度，經濟金融秩序歸于正常，外彙儲備逐漸增加。到2000年中國再一次感受到人民币升值的壓力，标志是外向度極高的廣東省從外貿順差大于外彙收支順差轉向了外彙收支順差大于外貿順差。國内經濟的穩定及對人民币的看好促使滞留境外的外彙資金回歸。2001年外彙儲備實現了465.91億美元的增長。當年夏天，人民銀行提出恢複有管理的浮動彙率制度，加大人民币彙率的彈性。原定方案是從方案公布實施起，人民銀行根據人民币對一籃子貨币的加權平均彙率公布對美元的中間價，外彙市場外彙買賣在此基礎上按一定幅度上下浮動。朱镕基總理主持方案讨論時，外貿部門提出彙率形成機制改革可以實施，但人民币不能升值，還希望适當貶值，否則會影響出口，影響就業。可當時市場的情況是人民币有升值的壓力，按市場規則運行，人民币升值是大概率事件。在鼓勵出口創彙的思想指導下，正值進入十六大準備期，這一改革便暫時擱置了。

2003年新一屆政府履職，由于中國發生了非典疫情，又由于伊拉克戰争給世界帶來了不确定性，彙率形成機制改革再被擱置。2000年至2004年之間人民币對美元的彙率隻有萬分之一的升值，經常項目順差占GDP的比重從1.70%增長到3.55%，外彙儲備從1655.74美元增長到6099.32美元，2004年外彙儲備是2000年的3.68倍。外彙儲備的快速增長反映了中國國際支付能力的提高，但是也給人民銀行的宏觀調控帶來了挑戰。人民銀行為維持人民币對美元彙率的穩定，在增加外彙儲備的同時投放了過多的外彙占款，這些占款超出了每年基礎貨币的需求，中央銀行必須進行對沖。于是，從2003年起人民銀行開始提高存款準備金率、發行中央銀行票據，收回多餘的流動性。

2005年世界走出了伊拉克戰争的陰影，中國經濟迎來了再次的快速發展，國内外形成了人民币升值的一緻預期。企業和居民均不願保留外彙，企業和居民的外彙存款餘額下降，資本流入增加。2004年、2005年外彙儲備分别增長2066億美元和2089億美元。2005年經常項下順差占GDP的比重為5.82%，國際收支總順差占GDP的比重為10.03%。2005年7月21日中國再次啟動彙率形成機制改革，在人民币對美元彙率一次性升值2%的基礎上實行以市場供求為基礎、參考一籃子貨币進行調節的有管理的浮動彙率制度。

從2002年到2007年，中國經濟處于一個新的經濟增長周期，世界看好中國經濟發展，盡管人民币彙率形成機制改革後人民币2007年比2004年升值11.74%，中國進出口額和外商投資額仍快速增長。2007年年末，經常項下順差占GDP的比重達到頂峰10.00%，國際收支順差占GDP的比重為12.69%，2007年年末外彙儲備達到15282億美元。外彙儲備的急速增長更加大了人民銀行宏觀調控的難度。在資本市場股權分置改革完成後，2006年至2008年6月，人民銀行被迫多次提高存款準備金率，深度鎖定因外彙占款投放過多産生的流動性，将銀行的存款準備金率從2003年年初的6%提升到2008年6月的17.5%。

2008年全球金融危機爆發後，由于中國政府及時采取對沖政策，用4萬億元投資和寬松的貨币财政政策穩定了市場的信心。盡管中國經常項下受金融危機的影響順差在減少，但在全球中國經濟一枝獨秀的情況下，外資加快流入，外彙儲備持續增長，2007年、2008年、2009年、2010年外彙儲備每年以4000多億美元的速度增長，2013年更達到5097億美元的年增長額，2014年外彙儲備餘額達到峰值38430億美元。因此，對沖金融危機中随儲備增長而增加的外彙占款也成為央行的操作難題：應對危機，市場希望通過降低存款準備金率來釋放寬松的信号，從2008年9月開始到12月人民銀行将中小型存款類金融機構的存款準備金率降到13.5%，大型的降到15.5%。而通過外彙占款釋放的過多流動性還需要收回，央行必須加大回收力度，從2010年1月起央行不得不再次提高存款準備金率，2011年6月中小存款類金融機構達到19.5%，大型達到21.5%。2011年12月以後随着外彙儲備增量逐漸減少（2013年除外），中國才具備了降低存款準備金率的條件。高存款準備金率備受市場诟病，但确實是央行在現實約束下的不得已操作。高額外彙儲備不是央行的追求，是經濟運行的結果；高存款準備金率是對沖流動性過剩的有效辦法。

常年的國際收支順差和中國世界貿易地位的提高，引發了全球範圍内關于貿易平衡和經濟再平衡的讨論。将經常項目順差占GDP的比重控制在4%之内成為2010年二十國集團（G20）峰會讨論的各國經濟穩健指标之一。順差是要素禀賦、産業鍊分工和貿易結構的鏡像反映，具有一定的客觀性，但結構調整是一個漸進過程，順差過大和外彙儲備過快增長也是一種不平衡的理念，而當時的中國經濟領域尚未樹立這樣的理念，政府部門也缺乏在短期内扭轉國際收支格局的認識和決心，對上述比重控制指标還不完全認同。在經濟全球化的今天，中國不僅要在全球買賣商品和資源，還應在全球配置資産，以前鼓勵創彙的重商主義思想應有所改變。事後的情況是，經過政策調整和供給側結構性改革，中國将順差占GDP的比重逐步控制在了4%以下。

為中國經濟全球化發展提供更好的金融條件

中國改革開放四十年後的今天，盡管國際貿易保護主義擡頭，但全球産業鍊的跨國分布是不可改變的事實，也是不可逆轉的趨勢。貿易戰隻能改變産業鍊的布局，并不能消滅國際産業鍊。各國在産業鍊中的位置取決于各國的優勢和競争力。在現有國際秩序下進行利益的博弈，為中國開拓更廣泛的發展空間，是我們面臨的挑戰。

進一步加大中國經濟的雙向開放是中國經濟高質量發展的需要。中國要充分利用國内國際兩個市場、國内國際兩種資源，除了商品資源買賣，更應在全球配置資産。加大對外投資，與所投資的國家共發展，是建立人類命運共同體的題中之義，也是維護經濟全球化的措施之一。這需要國家提供更好的金融條件。除暢通融資渠道、完善金融市場外，完善人民币彙率形成機制、穩步推進資本項目可兌換也是重要的金融條件。

第一，完善彙率形成機制，讓彙率成為企業配置資産的真實信号。

彙率是兩種貨币的比價，一個真正有經營自主權和财務硬約束的企業會根據真實的彙率信号在本外币和境内外配置資産。四十年來外彙管理體制改革一直在完善彙率形成機制。繼2005年7月彙率形成機制改革後，2011年8月人民銀行又進行了銀行間市場人民币兌外币的中間價報價機制改革，形成了根據收盤彙率、參考一籃子貨币彙率變化和逆周期調節因子的彙率中間價報價機制。這種機制減少了人民币對美元的關聯，增加了市場的力量，但又用逆周期調節因子對沖市場的順周期波動，很好地體現了有管理的浮動機制。徹底實施這一機制會讓彙率很好地反映市場供求，但要克服兩個顧慮，一是怕彙率波動幅度大影響市場，二是怕外彙儲備下降。有此顧慮總難免有所幹預。若論彙率波動幅度，人民币小于日元、歐元、英鎊等主要發達經濟體貨币，這些發達經濟體并未因彙率波動影響經濟發展，而英國恰恰是在固守英鎊彙率時經濟遭受創傷。中國的高額外彙儲備是被動形成的，一般來講，隻要外彙儲備能支持3個月的進口付彙需求和償付一年内的到期外債需求并略有富餘就不會有大問題。即使有超額需求，隻要經濟穩健，彙率沒有大的偏差，也可在國際市場融資。我們不能因為外彙儲備的減少而動搖彙率形成機制的改革。堅守彙率形成規則、加大彙率形成機制的透明度就會穩定市場預期，有利于企業的經營決策。

第二，穩步推進人民币資本項目可兌換。

全球資産配置離不開資本項目彙兌的便利。資本項目的彙兌管制主要目的是防止資本的無序流動沖擊外彙市場，給經濟帶來損失。到目前為止我國的資本項目絕大部分已可兌換，剩下的管制是外資不能在中國境内一級市場發行股票和金融衍生品，外資在境内發行債券、買賣證券和中國居民買賣境外證券有所限制，但經過審批外資也可發債，境内外投資者通過QDII（Qualified Domestic Institutional Investor，合格境内機構投資者）、QFII（Qualified Foreign Institutional Investors，合格境外機構投資者）和人民币QFII、滬港通、債券通也有渠道在一定限額内買賣證券，此外對居民個人的境外投資也有所限制。穩步推進資本項目可兌換是必由之路。我們要做好以下幾點：

一是穩定宏觀經濟，合理引導預期。資金的無序流動除了外界的意外沖擊外，對國内經濟預期的改變是重要原因，因此消除改變預期的根源、引導并穩定預期是非常重要的。在宏觀經濟不穩、市場信心不足的情況下即使資本項目不可兌換，我們仍難以有效控制資金外流，因為經常項目可兌換以後，嚴格區分經常項目和資本項目的外彙收支成本很高，資本項目的管制效果有限。

二是要真正樹立規則意識，嚴格執法。改革開放以來我們不斷地完善法規，但法規的執行和監督常常因在不同經濟周期而存在選擇性。由于曆史上長期外彙短缺，我們的法規往往是寬進嚴出。執法時，外彙儲備增長過快、彙率升值壓力大時則嚴控進入，外彙儲備增長放緩、彙率有貶值壓力時則嚴控流出。這種做法擾亂了市場預期，也損害了政府公信力。任何一國資本項目可兌換以後都不可能毫無管理，如能真正樹立規則意識、嚴格平穩執法，實行微觀監管的跨周期一緻性，資本項目可兌換後也可減少無序的沖擊。

三是加強基礎制度建設，提高風險防範能力。我們應盡快建立金融業綜合統計制度，克服金融數據分割的現狀，加強市場分析和風險預判，加強監管協調，發揮綜合處置風險的制度優勢，盡力減少内外沖擊引起的資金無序流動的危害。

中國是一個13多億人口的大國，回旋餘地大。面對複雜的國際國内形勢，隻要我們能不斷更新理念、集中精力做好自己的事情，全力推動更高水平的開放，就能順應全球化的曆史趨勢，維護全球化，實現中國的高質量發展，不斷增進中國人民的福祉。